【案情简介】

2018年1月，南通港闸区晓东烟花爆竹零售店（化名）向某审批单位申请烟花爆竹零售经营许可。经初步现场核查，该烟花爆竹零售经营店坐落于某沿街店铺二层建筑物的一层东首，其所在一层门面宽6.1米，纵深为5.1米，面积为31.11平方米。二楼为港闸区某街道兽医站，该兽医站设有办公室、会议室、财务室、储藏室等，总面积约为150平方米。根据2017年11月新出台的《烟花爆竹零售店（点）基本安全条件（暂行）》，该烟花爆竹零售经营店位于两层建筑物内，且其正上方设有兽医站办公场所，可能会面临不予行政许可的情况。

【调查与处理】

审批单位人员经商讨后认为，该烟花爆竹零售经营店已在此处经营6年，且周边情况没有明显变化，该烟花爆竹零售经营店一直规范经营，未有任何监管处罚记录。更重要的是，港闸区有多家烟花爆竹零售经营点存在二楼有人员活动场所情况，若本次不予许可会带来面上的问题。考虑到以上情况，审批人员认为，该事项不应简单的根据现状作不予行政许可处理，而需探寻出通过整改能够达到法定许可条件的路径。

因涉及第三人兽医站，审批人员再度召集业主与兽医站负责人现场核查，发现该烟花爆竹零售经营点正上方为兽医站的储藏室及部分财务室，鉴于该兽医站面积较大，审批人员提议兽医站将储藏室及财务室清空，确保烟花爆竹零售经营点正上方无人员活动。兽医站表示仅能腾空二层东首一间宽为4米的储藏室，财务室必须保留。鉴于这种情况，审批单位人员向业主提议将烟花爆竹零售经营店门面宽度缩小并进行实体分隔，保留二楼兽医站储藏室正下方的宽4米左右门面，纵深不变，双方均赞同该方案。审批人员随后要求烟花爆竹经营点进行了实体墙分隔，兽医站进行了储藏室清空，并与兽医站负责人制作了储藏室不得有人员活动的相关笔录，以确保二楼储藏室长期处于空置状态。在整改完毕后，审批单位向晓东烟花爆竹零售店发放了《烟花爆竹零售经营许可证》。

在此过程中，审批人员与监管部门工作人员就整改方案进行充分了沟通，审批完毕后第一时间推送监管要求对晓东烟花爆竹零售店及二楼的情况加强监督。

【法律分析】

处理本烟花爆竹行政许可的重点和难点在于新的法律、法规、规章、规范性文件变动的情况下，如何既遵循法定许可条件，又兼顾基层实际。

一、根据行业特点，准确理解法律、法规、规章、规范性文件精神及本意

2013年10月16日，国家安监总局发布《烟花爆竹经营许可实施办法》（安监总局令第65号），就烟花爆竹零售经营许可条件作出规定。2017年11月24日，国家安全监管总厅办公厅、公安部办公厅共同出台了《关于深化烟花爆竹零售经营安全专项治理的通知》（安监总厅管三〔2017〕97号）文件，该文件附件《烟花爆竹零售店（点）基本安全条件（暂行）》第四项规定：“当烟花爆竹零售店（点）布置在两层建筑物内时，其正上方不应有人员活动场所，上下层之间不应有楼梯和洞口”。安全生产法律、法规、规章、规范性文件的共同特点是对可能发生的风险最大程度的进行防范。该规范性文件对“无人员活动场所”的范围设定在“正上方”，之所以这样规定，是考虑到烟花爆竹的物理特性——其一旦发生爆炸事故，受上升冲击波影响，极易对正上方造成直接影响。相对而言，不在正上方的二楼其他部位造成危害较小，有鉴于此，审批单位人员根据文件精神，准确界定了“其正上方不应有人员活动场所”的内涵。

二、立足基层实际情况，既兼顾行政相对人、第三人的利益，又符合法定条件

本案中，审批单位人员一开始曾建议行政相对人搬迁另行择址，但这样做的弊端有三，一是在法律、法规、规章、规范性文件对烟花爆竹零售经营规定日趋严格的大背景下，较难找到合适经营的地点；二是行政相对人已与出租方签订了长达5年的租赁协议，中途解除租赁合同会造成行政相对人较大损失；三是区域内尚存在部分同样情况的烟花爆竹零售经营店，若均如此“一刀切”处理，容易引发群体性矛盾。在基层工作中，不仅需要严格按照法律、法规、规章、规范性文件、政策执行，也要考虑基层工作实际，在不违反相关规定的情况下，用影响最小、成本最少的方式进行灵活变通。本案中，审批单位人员要求行政相对人对原烟花爆竹零售经营点进行了部分分隔，要求第三人兽医站仅对 “正上方”进行了清空，而允许二楼其他部位保留了相应的功能，兼顾了行政相对人和第三人的利益，既减少了矛盾、降低了整改难度，又符合法定许可条件。

三、行政审批应“审管分离”，更应“审管联动”

作为相对集中行政许可改革试点，烟花爆竹零售经营许可事项是最早划转的事项之一。安全生产领域不同于其他领域，因涉及人身财产安全，故该工作容错率低，责任重，相应的法律、法规、规章、规范性文件也多，且变动较为频繁，故而审批与监管的联动尤为紧密，更应注重工作衔接。本案中，因涉及新出台的规范性文件，为准确理解，审批部门与监管部门相关同志共同进行了研讨，并就条文理解达成一致，共同对“正上方”范围进行了界定。在现场核查过程中，审批人员与监管人员共同进行了现场核查。许可完成后，因涉及二楼清空部位需重点监管，审批部门又第一时间推送了监管信息。如此环环相扣，方能保证在行政许可的静态过程中审查到位，以及在监管的动态过程中监管到位。

【典型意义】

本案处理完成后，在后续的存在二楼的烟花爆竹零售经营行政许可过程中，同样进行了类似处理，目前港闸区未有一家烟花爆竹零售经营点因“其正上方有人员活动场所”而被不予行政许可。

基层行政审批工作往往不断的在 “情理”与“法理”，原则性与灵活性之间寻求平衡，因我国行政法律、法规、规章、规范性文件等往往规定较为宽泛，在实践工作中，往往会面临由行政审批人员去“解释”相关规定的问题，这样一方面赋予了行政审批人员较大的行使权力的自由，但另一方面行政审批人员的业务能力不尽相同，对条文的理解也存在个体差异。在遇到 “情理”与“法理”冲突的时候，当坚持依法行政，以“法理”为先，并准确理解法律法规的相关规定，在此基础上，适当的兼顾“情理”，依法维护行政相对人的利益。